深圳完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系

作者： 黄琼

中共中央办公厅、国务院办公厅近日公布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020~2025年)》(下称《方案》)提出，支持深圳在土地管理制度上深化探索，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

此次被中央赋予部分农用地转为建设用地的自主权，被称为深圳用地再度扩权，房价一直上涨背后的供需矛盾有望打破。

《方案》提出，支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

今年3月，国务院公布的《关于授权和委托用地审批权的决定》提到，要在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。《决定》明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

如今，深圳作为副省级城市也被赋予了这项自主权。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对第一财经记者表示，对于这个政策的需求，深圳实际上是很迫切的。原先国家对于农用地转建设用地特别是转成住宅用地存在一定的担心，担心实体经济空心化、房地产化。由此，对农业用地转建设用地的审批权控制得十分严格。然而，对深圳来讲，随着产业结构调整，第三产业和高科技现代服务业已占据其主导地位，但用地结构仍停留在以工业用地为主的状态。所以在产业转型的背景下，深圳必须对空间结构重新进行调整。

李宇嘉认为，此前规划用地和土地用途管制是横在这个调整上面的两把“尚方宝剑”。因此，此次调整对深圳来说，就是用地权的增加，意义非凡。同时，这也是促进要素市场化自由流通的一个必然结果，因为地方更加明确地知道土地应该怎么用，土地要素怎么实现价值最大化。

资料显示，在深圳1997.47平方公里的土地上，容纳了超过1344万常住人口，但深圳居住用地占全市总建设用地面积不到23%，低于国家相关标准中25%～40%的下限。

过去十余年深圳房价快速上涨，主要原因是人们相信深圳土地供应不足以满足庞大的人口住房需求。据中指研究院数据，2019年，深圳市商品住宅成交均价为55821元/平方米，是2014年的23973元/平方米的2.3倍多。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐认为，深圳的土地供应不足，除了地理条件限制之外，有很大一部分原因是政策限制。大量的小产权房、农民房、城中村、厂房宿舍不具备上市流通的条件，无法形成有效住房供应。

“这一《方案》的实施，标志着在深圳投资炒房的基础动摇，深圳房价一直涨的神话有望被打破。”许小乐称，《方案》授权深圳市政府审批永久基本农田以外的农用地转为建设用地，给予先行示范区处理农民房、城中村的特别支持，帮助深圳解决这一长期历史遗留问题。

而对《方案》优化增量土地与存量土地的循环利用，许小乐认为，一方面，探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制，盘活存量工业用地，按照产业结构转换的实际需求，使土地空间得到更加高效的利用，一些闲置、低效工业厂房仓库将能够转化为住宅用途，使工改租、商改租更为顺畅。另一方面，深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革，继续扩大城市圈的资源合作利用方式，从城市圈外部获得可用资源，将惠及周边城市。

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